国际金融机构的政治经济学
作者 蒋奕
2013年10月，中国国家主席习近平、国务院总理李克强在先后出访东南亚时倡议建立亚洲基础设施投资银行（下称“亚投行”）。2014年7月15日，中国、巴西、俄罗斯、印度和南非五个金砖国家在巴西福塔莱萨签署协议，宣布成立金砖新开发银行（下称“金砖银行”）和金砖应急储备安排。
不到一年的时间里，三个崭新的国际金融机构进入人们的视野，引起国际、国内舆论的广泛关注。与它们相对应的分别是已有近50年历史的亚洲开发银行（下称“亚开行”）和近70年历史的世界银行（下称“世行”）与国际货币基金组织（下称“IMF”）。自1980年中国在世行和基金恢复合法席位以来，中国一直是世行、亚开行的大股东和大客户。
2009年1月，中国又正式加入泛美开发银行，尽管股份占比不高，但中国公民和企业从此可以广泛参与泛美开发银行在拉美的各项投资和活动。作为现有国际金融机构里的活跃分子，中国为何还要另起炉灶，成立亚投行等新的国际金融机构？
官方对此给出的解释是“从亚洲地区来说，亚洲基础设施相对比较薄弱，需要进行大量投资” 。这一说法得到亚开行的一项研究的支持。据亚开行测算，2010到2020年的10年间，亚太地区的基建投资需求高达80000亿美元，也就是每年8000亿美元。而亚开行每年的新增贷款约为130亿，世行在亚太地区的投资与亚开行大致相当 ，两者相加不超过需求的4%，缺口巨大。就世界范围来看，这一说法也站得住脚。
然而，令大家更感兴趣的似乎是成立亚投行和金砖银行背后的政治涵义。多家评论认为这些举措是中国“意在延伸其在亚洲甚至世界的影响力”、是“经济实力增强的中国开始谋求国际金融领域的话语权和提升自身的金融软实力”、是新兴国家“对二战以来的以欧美主导的金融体系的有力挑战”。
今年10月24日，21国在京签约决定成立亚洲基础设施投资银行 （东方IC图）
严把机构控制权的“成色”
要对这些评论做出判断，还得先从“欧美主导的金融体系”说起。1944年7月1日，44个国家和政府的代表在美国新罕布什尔州的布雷顿森林召开了联合国货币金融会议，商讨战后的世界经济安排，史称“布雷顿森林会议”。经过3周的讨论，会议确立了以美元为中心、其他货币盯住美元的国际货币体系，同时还决定成立世界银行和IMF两大国际金融机构。
前者通过提供中长期贷款来促进成员的经济复苏与发展，后者负责向成员提供短期信贷，缓解他们的收支危机，从而维护国际货币体系的稳定。上世纪70年代初，美国政府停止美元兑换黄金，各国货币对美元实行浮动汇率，宣告布雷顿森林会议创建的国际货币体系瓦解。然而，世行和IMF却历经世界经济风云变幻，迄今仍屹立不倒。
除了这两家全球性国际金融机构之外，各大洲都有自己的区域性开发银行，如中国人比较熟悉的亚开行，拉丁美洲的泛美开发银行，非洲的非洲开发银行和欧洲的欧洲复兴开发银行及欧洲投资银行。另外还有一些亚区域开发银行如伊斯兰开发银行。这些开发银行大体和世行相似，以向成员提供中长期贷款、以促进各国及地区经济发展与贫困减少为目标。
无论是全球性还是区域性国际金融机构，它们都属于一种多边的投资或援助安排，简单说就是由多个国家政府出资成立，采取多国共治的治理模式，从国际资本市场筹集资金，向有需要的成员发放贷款、提供援助。它们与一国政府自己成立并运作的双边性对外援助机构多有不同。一般认为，多边机构不服务于个别国家的利益，更关注受援国的需求，管理更透明、决策更公平，因此也比双边性援助机构拥有更大的国际影响力。
但是，理想很丰满，现实却很骨感。尽管世界经济格局在过去数十年发生了根本性的变化，欧美发达国家却始终牢牢把持国际金融机构的控制权，没有多少松动的迹象或意愿。首先，欧美国家竭力确保自己在各机构中持有足够多的股份和投票权。世行和基金都规定重大决策需要至少85%的支持率，而美国在两个机构的投票权分别为15.85%和17%，这意味着美国仅凭一国之力就可以否决任何重大提议。
2009年，世行和IMF都做出了增资和投票份额改革的决定以应对国际金融危机。2010年，世行通过了改革方案，发达国家向发展中国家转让3.13个百分点的投票权。即使如此，发达国家仍持有半数以上的投票权。而IMF的改革方案却遭到美国国会的否决，至今未有下文。其次，发达国家垄断着这些机构的“一把手”职位。自成立以来，世行行长一直由美国人担任，IMF的总裁始终是欧洲人。最后，美国等国希望通过严控新的国际金融机构进入市场，维持握在他们手里的现有机构控制权的“成色”。
董事会结构与贷款发放
1997年金融危机席卷亚洲，IMF却迟迟不对处于风暴眼的泰国施以援手。时任日本副财长神原（Sakakibara）联络各个亚洲国家，提议成立一个“亚洲货币基金组织”，为危机国家提供救助资金。美国获知这一提议后，立即采取反制措施，神原接到了美国副财长萨默斯的电话，亚洲各国的财长和央行行长收到了美国财长鲁宾和美联储主席格林斯潘联合署名的信函，终于，“亚洲货币基金组织”被“及时”扼杀在萌芽阶段。
欧美发达国家掌控的国际金融机构是否还能保持它们的公平和有效？国际金融机构的控制权如何影响机构的决策和运行？这些问题外界公众很难回答，而机构内部人员依据自身经历作出的解答可能并不全面客观。近年来有关国际金融机构的话题受到一批经济学家的关注，以下，笔者通过梳理相关经济学文献帮助大家寻找问题的答案。
董事会在国际金融机构中处于核心决策者的位置。机构的发展战略、给各国的贷款项目、高级管理人员的任免等重大事项都需通过董事会的批准。董事会由常驻的执行董事和副董事组成。以世行为例，世行有188个成员，但董事会只容纳执行董事和副董事各25名。因此，除了一些大国（美、中、日等）有固定的董事席位外，许多国家要分享执行董事及副董事的席位，轮流派遣本国的官员到世行任职。
由于世行规定每位执行董事所持有的投票权不可分割，所以理论上这些执行董事不仅代表本国政府还代表同组参与职位轮流的其他国家在董事会行使权力。从公司治理角度看，一个问题是这些执行董事是否履行了他们的委托责任，为他们代表的所有国家公平地争取贷款机会？有一项2010年的研究发现，在非固定执行董事的任期内，他们的母国从世行下属的国际复兴与开发银行获得的贷款金额显著增加，平均每年多获得贷款6000万美元。副董事虽然没有执行董事的正式投票权，但在为本国争取资源的成效上却旗鼓相当。
这一研究表明：首先，董事会对世行的资源分配起到决定性作用。非固定席位的董事对贷款分配都有巨大影响，更何况拥有固定董事席位和大量投票权的发达国家？其次，非固定席位的董事主要服务于母国的利益，而非他们所代表的多个国家的利益；第三，除了董事会投票外，还存在其他非正式规则或渠道，使副董事也能对资源分配产生影响。
国际金融机构中的“美国变量”
大量有关国际金融机构的研究把聚光灯对准了美国等紧握机构控制权的发达国家，研究他们的地缘政治利益如何影响机构的决策和资源分配。一个普遍使用的衡量与美国的地缘政治关系的指标是一国在联合国大会上通过投票表现出的立场与美国的一致程度。自1983年开始，美国立法要求国务院每年向国会报告“对美国利益有直接影响、且美国做过广泛游说的联合国表决事项”。
根据这一公开信息，研究者把地缘政治利益的指标进一步细化为“一国在美国国务院认为重要的联合国表决事项上投票与美国的一致程度”。这一指标的分母是一年内联合国关于“重要事项”投票的总次数，分子是一国与美国在这些事项上投相同票的次数。指标值落在0和1之间，越接近1就说明当年内该国与美国在联合国的立场越趋近。这个指标随时间发生变化，可以使研究者在做计量经济学分析时排除一些国家固有特征的干扰。
研究显示，这一“联合国投票”指标对一国获取IMF和世行贷款有显著的正向影响。例如，IMF在提供贷款时，为了降低借款国的道德风险，常会要求借款国采取一些政策或改革措施，贷款资金以借款国达到某些经济指标为前提分批支付。当一国未能达到这些指标时，IMF暂停贷款支付，由董事会评估后决定是否恢复支付。
一系列研究发现，在考虑了借款国的政治、经济状况等可能影响它从IMF获得贷款的因素之后，一国与美国在联合国的投票立场越一致，它获得IMF贷款的概率越高；IMF附加给它的改革条件越少；贷款支付因指标不达标而被打断的时间间隔越短。此外，一国接受美国双边援助越多，与美法等前宗主国的后殖民联系纽带越强，贷款支付被暂停的时间也越短。这些证据表明，IMF选择性地施加和执行贷款附加条件。
对世行的研究也有类似的发现。通常所说的世界银行由前面提到的国际复兴与开发银行（IRBD）和国际发展协会（IDA）两个子机构组成，前者主要向中等收入国家和信誉良好的低收入国家提供成本低廉的中长期贷款，俗称“硬贷款”；后者则向最贫困的国家政府提供赠款和无息贷款，俗称“软贷款”，也叫IDA贷款。
由于IDA贷款比“硬贷款”期限更长、价格更优惠，而且在国际援助市场上常起到一种信号作用，帮助受援国吸引到更多的双边援助，因此，受到低收入国家的青睐。根据世行规定，一般来讲，只有人均国民收入低于一定水平，无法从国际资本市场获得资金的成员才能获得IDA贷款。IDA贷款的数量主要取决于一国人均国民收入、国家政策和制度评估以及项目绩效报告三个指标。其中国家政策和制度评估指标由4组20个细指标加权而成，衡量的是公共政策和管理的水平；项目绩效报告反映了过往世行项目的表现。
虽然世行并不公布国家政策和制度评估与项目绩效报告两项指标的详细数据，这套IDA贷款的分配机制看起来还是比较透明和公平的。尽管如此，对1993到2000年间76个国家的IDA贷款数据的分析显示，美国对IDA贷款的分配有巨大的影响，与美国在联合国的重要事项上立场较一致的国家获得更多IDA贷款。
另一有意思的反映地缘政治利益的变量是联合国安理会的临时性席位。联合国安理会共有15个会员席位，其中5个永久性席位由中、美、英、法、俄五国占有，另外10个临时性席位由联合国大会选举产生，任期两年。安理会是联合国的核心组织，负责维护国际和平与安全，拥有启动制裁、批准军事行动和提名联合国秘书长等权力。安理会决议的生效需要至少九个会员的赞成票，而一旦生效则对所有国家产生约束力，这在联合国体系中是绝无仅有的。
由此可见，即使是安理会临时席位，在国际政治中也有巨大的价值，自然受到利益全球化的美国的高度重视。有学者分析发现当选安理会临时会员的国家在两年任期内从美国获得的双边援助增加了59%，从联合国获得的发展援助增加了8%，主要来自美国控制的联合国儿童基金会。该国从安理会卸任后，这些援助又回到了当选之前的水平。后续的研究发现，安理会临时会员国还从世行获得了更多的贷款项目。
亚投行或开新渠道
有学者通过解剖国际金融机构的项目流程信息来了解发达国家影响机构决策的途径。国际金融机构的开发贷款通常采取项目融资模式，贷款批准前有一个较长的项目准备期，用来优化项目的技术方案，对项目的环境和社会影响作出评估并提出防范措施。项目经董事会批准后进入实施期，实施期贷款的支付不同于一般商业贷款，通常根据实际开支逐笔支付。
在项目准备阶段，董事会可以通过正式的途径如项目评审，和非正式的途径影响管理层和员工，加快或延缓贷款的批准。在项目实施阶段，董事会则需依赖非正式途径影响项目实施和支付的进程。研究发现，前面提到的三个政治因素对世行贷款的准备期长短都有显著影响：当一国在联合国”重要事项”上的投票与美国趋于一致，当一国成为联合国安理会临时会员，当一国有自己的官员出任执行董事，该国世行项目都会较快得到董事会批准。另一研究发现，在联合国投票中与美国采取一致立场可以加快世行项目的支付速度。
另一有关美国利益通过非正式途径影响世行贷款进程的证据来自对世行结构调整贷款（SAL）的研究。与基金的贷款类似，世行的结构调整贷款要求借款国实行一系列经济政策和改革措施，贷款以一些宏观经济指标为依据分批支付。
与IMF不同的是，贷款支付与否不需要通过董事会的审批。分析发现，当借入结构调整贷款的国家在联合国的投票与美国趋于不同时，用通胀和汇率变化衡量的宏观经济状况与贷款的支付进度有密切联系；反之，这种联系则不明显。以上证据表明，美国等发达国家控制的董事会，通过正式和非正式的途径影响世行项目的准备和实施。对一些区域性开发银行的研究也有类似结果。
少数发达国家控制国际金融机构，将有限的资源输送给符合自身利益的国家和地区，不仅使更需要帮助的国家得不到帮助，也会造成资源在那些受到“照顾”的国家被低效使用。经验显示，发展项目准备得越充分，项目执行就越到位，产生的效果就越大。前面提到，联合国安理会临时性会员国可以从世行得到更多贷款，并且项目的准备时间缩短。有研究进一步发现，当这些国家的宏观经济状况不佳时，这类项目的有效性降低。
近年来，改革国际金融机构的呼声高涨，其目的都是要减少发达国家对机构的控制，改善资源配置的效率。目前讨论比较多的是调整国际金融机构的股权分配，提高发展中国家在机构中的话语权。考虑到美国等国可以同时通过正式和非正式渠道影响机构决策和运行，有学者建议，除了改变股权结构外，改进国际金融机构还应包含机构地点、资金来源、职员的聘任和激励机制、信息披露等全方位的改革措施。
亚投行和金砖银行的成立将为国际发展援助注入新的资源、国际金融机构服务的对象——发展中国家不仅会有更丰富的外部资金来源，还可以面对多元的发展模式及理念的选择。新机构带来的竞争可能会促使现有国际金融机构加快改革步伐，从而顺应新的世界经济格局，回归国际金融机构设立的初衷和目标。
（作者为亚洲开发银行经济学家)
