中国应向非洲提供更多的公共产品

中国在非洲有哪些投入？收效和“力度”如何？需要增加哪些“品种”？总体的布局怎样推进？

第一类是商务外援。

这是中国当代对外援助里的第一大项，占到中国对外援助资源总量的八成以上。商务外援指的是向外部有关国家和地区提供的经济贸易性质的支援，依据的多半是国际经济合同的标准，按照互利互惠的原则和市场买卖的尺度推进，典型的如中国向非洲许多国家提供并参与建设的矿山油田、公路桥梁、学校医院、港口码头等基础设施。

然而，在看到商务外援优点多多的同时也应当承认问题的一面。主要的问题与市场的一般困境与难题是相似的，即：商务援助计较经济回报的同时显得短视、过于计算和追求狭隘经济贸易好处，它本性上不会自觉自愿地履行社会责任和国际义务（假使没有政治要求和国际压力的话，或者这种要求不够高、压力不够大）；功能上判断，这类援助的优势主要体现在具体的项目操作上，却缺乏长远战略的、全球总体的眼界。

中国的开发性经贸援助一方面提供了非洲国家急需的、超过欧美传统列强提供数额的项目，与任何其他大国相比修造了更多的桥梁公路、港口码头、医院学校、工地仓库等等，另一方面也由于它的单一性、商业特质过重而引发了一些争议，如与国家政治目标和安全需求的相对脱节，与当地生态环境保护的联系不紧密、与社会组织及媒体沟通的不畅等。

第二类是战略外援。

这是中国对外援助的第二大项，尽管数量远少于商务外援，但仍占有重要的比重。所谓战略外援，包含了两种大的范畴：其一是基于意识形态目标或政治考虑提供的援助，前者如我国“文革”时期向非洲有关国家援助的大型建设项目（最著名的如“坦赞铁路”），后者如改革开放前向一些社会主义国家（阿尔巴尼亚、越南、朝鲜等）提供的各类经济技术人才援助。这类援助随着中国改革开放进程的启动和深化而逐渐减少。其二是基于国防军事和国际安全考量，为周边邻国和国际上一些战略合作伙伴提供的带有军事合作性质或安全支持色彩的战略援助；这类援助的数量在最近几十年间逐渐增多，尤其是新世纪以降来自各方面的需求大为增加。

大致梳理一下，这种具有名副其实“战略”特征的援助，主要包括以下形式与途径：(1）根据联合国要求派出的维持和平部队（或军事观察团）。从上世纪90年代初起，迄今为止的20年间，中国政府已向全球各个地点派遣了超过20000名中国军人和警察，非洲大陆是其中主要派出的一个方向。选择派遣的目标国经过精心选择，须与中国有特殊利害关系，如对有关国家及相关地区在台湾问题上承认一个中国原则有重要帮助，或中国在相关国家有重大能源资源投资项目，或属于历史上始终与中国保持友好合作关系，或有全局性战略枢纽意义的国家，如东帝汶、海地、科索沃、刚果金、利比里亚、黎巴嫩、苏丹达尔富尔地区等。(2）在中国举办的外国军官和警官培训项目，亚非国家的学员在里面占有较大分量。(3）中国依照国际法和军品贸易的惯例，对非洲和周边国家销售的各类武器和军事设备。

撇开早期带有强烈意识形态色彩的内容不谈，中国现在的战略外援虽然相对有限，但都有不可轻视的积极作用。不过，也要承认，这里面存在这样那样的可改进之处。比方说，中国仍然没有海外军事基地，甚至没有略为像样的自有性军事船舶补给维修设施；中国军队的国际法知识、外语水平和国际公关本领严重不足；我军在打击海盗及海上犯罪、撤退海外劳工方面的国际沟通与合作能力，与欧美发达国家的海军相比略逊一筹；中国军人虽然勤劳勇敢、不怕牺牲，却囿于各种因素，很难派出一线作战部队奔赴国外前线执行任务；我们的一些军事培训项目完全可以在（譬如说）非洲本土开展，却没有确定相应的战略支点和准盟友对象，这点与欧美国家形成鲜明反差；军品贸易方面更多是输出价值链较低端的硬件（如轻小武器及设备），而不是高附加值的军事产品、技术、劳务及条例（知识产权）。未来中国提供的战略外援，将在数量、质量、品种、所占比重诸方面有大的提高。

第三类是“大外援”形式。

这类外援构成比较复杂，至今仍缺乏共识，目前与商务外援和战略援助的规模相差很远，不过，从发展前景看，大有潜力可挖。所谓“大外援”，是指外交部门规划、参与和指导下，社会各界广泛参与，充分发挥政府和民间多种积极性，符合中国发展利益也具备国际主义色彩的对外援助。形式上，它很像金字塔式的结构。最上层是外交部门的角色与核心作用。在“大外援”构造的中间和基座上，包含了许多层次，且有增多和丰富的趋势，其中，各级地方政府和企业扮演着重要角色：它们不止完成中央和外交部交办的任务，而且正在发展出富有各地特色的“企业公关”、“边贸外交”、“岛屿外交”、“跨界民族联谊协作”、“跨国水域河流合作”等次区域和功能性外交平台；在企业和地方对外交往过程中，随着中国综合国力增强和各地积极性的提高，交往过程越来越多地是中方主动做出承诺，提供更多的设备、资金或技术援助，或提供更多机会邀请对方人员来培训和参观。它们充分体现出中国作为一个新兴大国的优势。以对非洲的开发性援助为例，浙江等沿海较发达的省份在理解国家总体外交方针的基础上，在省内外事部门的直接协助下，做出一些有特色、有创新精神、受到非洲国家好评的“大外援”事情。比如，浙江省政府对于浙江师范大学培养非洲干部的工作给予特殊的财力和物力支持；不仅浙江师大的非洲研究院生气勃勃，连原外交部非洲司司长、前非洲事务特使刘贵今大使也加盟到教育部对非交流的这所重点大学，并在那里新建了中非高级商学院。浙江省政府还对赴非的浙江商人给予各种扶持和引导，要求省内各级干部更多赴非考察和实施援建。

问题的一面也不可忽略。对更多外交特使的需求，对更权威的部门协调统筹能力（类似援外总署的角色）的建设，都要求加大援外力度的同时，做出人员编制、包括外援体制上的调整。自然，这方面仅凭外交部门自身的努力是不够的，需要政治高层统筹考虑和做出决断。

第四类是国际公共产品。

从中国传统对外援助类型分析，国际公共产品是相对稀缺的一种类型。

增加中国特色国际公共产品的提供，有许多新的要求。首先，要适当调整目前这种延续了30年左右的以商务部门主导、以市场交换原则为标准的援外体制，改为经济政治外交安全各领域统筹、层级更高和更有权威的新体制。其次，要全面细致规划战略外援和公共产品两类范畴，使之相辅相成。在笔者看来，过去几十年的对外援助里，商务合同份额过大，而战略外援尤其是公共产品的比例太小，今后应逐步调整，确立新的权重与平衡点。

从全球角度观察，中国在可预期未来提供的国际公共产品，似可考虑以下重点：第一，在向外空、极地、深海这些典型的“高边疆”进发的同时，不止是器物层面有更多的海军舰艇、海洋勘探船只、极地探险队伍和外空军事手段，更要主动提出为全人类着想的和平合作公约与多赢方案，建造国际水域的“灯塔”，并积极充当国际范围的“救火队”和“救生员”。第二，着眼保护海上通道畅通和能源外部供应安全问题，中国应当积极与国际海洋法相关机构合作，熟悉预防油轮泄漏和海洋生物多样性的规则与制度安排，力所能及地提供一定资金和技术援助，同时加大打击海盗和防范海洋非传统安全威胁的力度。第三，中国应当在未来几年派遣更多的特使到周边和世界热点地区，使中国外交“不树敌”、善交朋友和耐心细致的优良传统发扬光大，让各国和国际社会感受到一个新兴大国带来的好处。中国外交特使安排应当制度化并有更大投入和人员配置。第四，总结过去行之有效的做法和安排，加大宣传力度和投入，这方面有海外服务志愿者项目、联合国维和部队培训等。这些做法和项目是中国和平崛起的名片，是展示中国善意的抓手。第五，改变国际上一种不良的看法，即中国只是一个“跛足巨人”（一种在经济贸易能源等方面有能力有胃口，但政治安全人文领域无吸引力甚至让人害怕的形象），花大气力培养第三世界国家的各类人才，为急需的国家提供的能源和经济开发方案。

从非洲角度观察，必须看到，对中国这样一个仍处于发展中国家阶段的新兴国家来说，全球性公共产品的供应难度比较大，在现阶段，更大的关注点应当放到区域性公共产品的设计与提供上，这类公共产品形态与方式更加灵活，数量可大可小而操作可难可易，比较符合党中央下达“积极有为又量力而行、大胆设计又谨慎推进、有助国际形象改善又能为国内公众接受”的外援方针。