张小虎:加强中非投资合作的环境法律风险防控

　  非洲是推进一带一路建设的重要方向和落脚点，“一带一路”倡议为中非合作发展带来了新机遇。随着“中非全面战略合作伙伴关系”的升级和“十大计划”的实施，中国对非投资步入最佳时期。建筑业、采矿业、制造业高居投资存量的前列，这些行业的环境影响性与资源依赖性使中国企业在投资非洲时面临着潜在的环境法律风险。对此，在中非产能合作向更深、更广领域迈进的过程中，应当了解非洲环境法律的特殊性及其风险的紧迫性，加强环境法律风险的防控意识。

　　保护非洲环境是中国企业的社会责任

　　“一带一路”倡议给中非合作发展增添了新活力。2017年上半年，中国与非洲国家贸易额853亿美元，中国有望连续第八年成为非洲第一大贸易伙伴国。同时，中国企业在非洲新签承包工程合同额313亿美元，完成营业额203亿美元，非洲成为中国企业对外承包工程的第二大市场。然而，这些行业高度的环境影响性和资源依赖性极易引发法律风险，成为贸易争端的新诱因，甚至引发西方的误解与偏见。据此，早在2004年，商务部便发布了《关于境外投资开办企业核准事项的规定》，要求我国企业境外投资时不得与东道国（地区）的法律法规或风俗相违背，采取事前预防的手段，促使投资者关注东道国环境法律和环保标准。随后，2006年国务院发布《关于鼓励和规范我国企业对外投资合作的意见》，2008年商务部等联合发布《关于进一步规范我国企业对外投资合作的通知》和《关于加强中央企业境外投资管理有关事项的通知》，明确提出中国企业海外投资时需履行保护东道国环境的社会责任。2013年商务部与环保部联合发布《对外投资合作环境保护指南》，这是我国首个专门规范企业海外投资的环境保护问题的文件。2017年12月，发改委会同五部门又发布《民营企业境外投资经营行为规范》，要求民营企业在境外投资活动中注重资源环境保护，倡导它们提高资源节约、环境保护意识，遵守东道国环保法规，履行环保责任和相关法律义务。而《国有企业境外投资经营行为规范》也即将发布，它将引导和规范国有企业境外投资经营活动，发挥国企保护东道国环境资源的模范效应。此外，南非、赞比亚等非洲多国政府亦要求外资企业将保护当地环境资源作为一项新型的企业社会责任。

　　非洲各国环境保护法律制度日趋严格

　　殖民掠夺对非洲的贫穷与环境恶化造成了不可磨灭的影响，但自独立以来，非洲国家不断吸收西方环境保护立法经验，其环境保护法律日趋严格。首先，已有26个非洲国家将环境权作为公民基本权利写入宪法，成为非洲环境保护立法的首要特色。贝宁、多哥等国通过抽象性的法律规则，以宣示性的宪法条款明确赋予公民拥有健康的环境权；而安哥拉、尼日尔等国则通过权利义务相复合的强制性条款设计，赋予公民环境权利，设置国家环保义务，明确国家履行义务的具体措施。其次，非洲多国已将公民环境权的保护提升至人权高度。从《非洲人权和民族权宪章》，到埃塞俄比亚等国的宪法，对公民环境权的保护已成为第三代人权概念的新拓展。例如，南非建立了人权委员会，相关国家机构必须逐年向其提供公民基本权利实施情况的佐证报告，公民环境权的保障便是之一。紧急情况下，公民还可直接向宪法法院提出公民环境权救济的诉讼，以保障权利。再次，非洲各国对环境违法行为的处罚较为严厉，环境保护法律的可操作性也大大增强。从宪法到环境基本法，从环境保护单行法到转化为国内法适用的国际环境公约，非洲各国环境立法的层次分明、衔接顺畅、内容具体、便于执行。同时，对虐待动物、捕杀和食用海洋渔业资源、屠宰牲畜肉类、破坏野生动物迁徙路线等行为的规制具有浓郁的非洲地方特色，这些特殊的环境法律制度极易引发个人环境违法风险。

　　构建多样化的环境法律风险防控机制

　　其一，中国政府应持续发布政策性文件，以国内法的形式提醒企业履行对非洲的环保义务。从2013年《对外投资合作环境保护指南》到2015年《中国对非洲政策文件》，再到2017年《“一带一路”生态环境保护合作规划》和正在起草的《国有企业境外投资经营行为规范》，这些文件明确了我国企业保护非洲环境的义务，甚至对违反当地环境法律的行为采取国内法上的制裁。其二，中国企业须及时开展环境影响评价和环境修复。按照相关法律程序，企业需要在项目建设开始前甚至是项目投标时即提前开展环境影响评价；向非洲国家的环境主管部门申请环境保护授权，申请并获得不同类别的环境许可；同时，还需注意项目结束后的环境修复义务，了解废弃物处理和闭坑的要求，有效治理并恢复矿区环境，并且注意对矿工工作环境的保护。其三，中国学界应当加强非洲环境法律研究的针对性。让投资者熟悉非洲的环境法律制度，是防范风险的必要前提。对此，研究非洲的环境立法，应当依据法律位阶对其进行分层考察，从宏观的立法体系，到微观的环评制度，用综合性的研究代替原来单一的法条译介；加强研究的针对性，以研究我国对非投资重点区域和主要行业的环境法律为目标，同时，将中国对非主要投资国家的环境法律制度作为首要研究对象。其四，尝试构建多元化的中非环境法律纠纷化解机制。基于起诉方与应诉方的不同身份，合理运用司法程序。采取诉讼的手段保障中国企业的法律权益，在因环境破坏而遭受不公正的法律裁判和过量的经济赔偿时，严格依照东道国法律，合理承担法律责任，防止当地政府提出无理的赔偿请求，依法维护投资利益。当然，投资者也可采取非诉的手段，通过调解与仲裁化解环境法律纠纷。此外，非洲已有41个国家和地区加入WTO，将争端诉诸WTO争端解决机构（DSB）也可以成为解决纠纷的有效方式。最后，仲裁依然是解决中非法律纠纷的最佳途径，中国企业应当善于利用解决投资争端国际中心（ICSID）、中非联合仲裁中心（CAJAC）和南部非洲仲裁基金（AFSA）等机制，基于中非双边投资协定（BIT）的约定，采取第三方仲裁的方式化解环境法律争端，以减少企业经济损失，促使争端顺利解决。

　　（本文系国家社科基金项目“‘一带一路’背景下我国企业对非投资的环境法律风险及对策研究”（16YBQ057）阶段性成果）

　　（作者单位：湘潭大学非洲法律与社会研究中心）